Взаимодействие и подотчетность органов прокуратуры Республики Узбекистан перед парламентом: парламентские процедуры на службе демократии

Г.Р.Маликова д.ю.н., профессор Академии Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы взаимоотношений органов прокуратуры с палатами парламента Республики Узбекистан. Автор решил проанализировать существующие взаимоотношения с точки зрения парламентских процедур.

Ключевые слова: Олий Мажлис, законодательная инициатива, Генеральный прокурор, отчетность, сдержки и противовесы, Верховный суд, европейские стандарты.

E-mail: pmmalikova@gmail.com

Необходимость взаимоотношений прокуратуры и парламента

В демократическом обществе верховенство права гарантируется справедливым, беспристрастным и эффективным отправлением правосудия. Для отправления правосудия такого рода необходимы независимые и беспристрастные судьи и прокуроры, которые обеспечивают гарантию прав и свобод личности и защиту общественного порядка[1]. Но несмотря на разную систему органов прокуратуры в зарубежных странах, у всех них есть одна общая черта. Прокуроры должны быть независимыми в принятии решений и выполнять свои обязанности, не подвергаясь внешнему давлению или вмешательству, соблюдая принципы разделения властей и подотчетности[2]. Как справедливо отметил Президент Республики Узбекистан Ш.М.Мирзиёев: “наш народ может вынести любые трудности, но терпеть несправедливости не будет”[3]. Именно поэтому для работников прокуратуры наиважнейшей задачей является обеспечение справедливости в обществе, верховенства закона с чувством ответственности конституционного долга.

В целях реализации вышеназванных аспектов 7 февраля 2017 года был принят Указ Президента “О стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан”, в котором установлены приоритетные направления обеспечения верховенства закона и дальнейшего реформирования судебно-правовой системы. Документ возложил на органы прокуратуры большую ответственность по вопросам обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина. Ибо только так возможна борьба с такими серьезными социальными угрозами, как коррупция, организованная преступность, терроризм и т.д. Только таким образом прокуроры могут содействовать независимости всей системе правосудия, преследуя в судебном порядке факты неправомерного вмешательства в независимость судебной системы. Но именно здесь исследователями поднимается вопрос о роли прокуратуры вне системы уголовного правосудия. Ведь защиту общественных интересов и верховенства права невозможно представить без сотрудничества органов прокуратуры с иными органами государственной власти. Так как взаимодействие является обязательной составляющей любого физического процесса, ибо природа не терпит пустоты.

Экстраполируя вышеназванное на сферу правовых отношений, справедливо в данном контексте рассматривать и вопрос о взаимодействии прокуратуры с Олий Мажлисом – парламентом Республики Узбекистан. Задача парламента – преодолевать конфликтный потенциал общества, принимать решения с учетом многообразного мнения представленных в парламенте политических сил, чтобы найти то решение, которое будет удовлетворять каждого члена общества[4]. Посредством взаимоотношений между прокуратурой и парламентом происходит влияние частей целого друг на друга, ведущее к упорядочению связей, объединению в определенный тип целостности для достижения желаемого результата.

Итак, какие взаимоотношения между данными структурами существуют сегодня? Остановимся на них подробнее.

Участие прокуратуры на заседаниях палат парламента

Согласно ст.81 Конституции Республики Узбекистан Генеральный прокурор имеет право присутствовать на заседаниях Законодательной палаты и Сената Олий  Мажлиса, а также на заседаниях их органов.

Для чего законодателю понадобилось установление данной нормы?

Дело в том, что на заседаниях палат Олий Мажлиса часто обсуждается круг вопросов, который так или иначе затрагивает деятельность прокуратуры, выполнения возложенных на нее функций, обеспечения соблюдения отдельных законов и указов. С одной стороны, при рассмотрении соответствующих законодательных актов, проектов (Основ законодательства, кодексов и т. п.) в докладах, содокладах и выступлениях содержится необходимый анализ отдельных сторон деятельности органов прокуратуры, в их адрес часто высказываются критические замечания и пожелания. С другой стороны, на данных заседениях выступают прокуроры – руководители, которые оценивают соответствующие акты с учетом правоприменительной практики и вносят предложения  по совершенствованию законодательства. При этом участие прокуроров в заседаниях преследует цель непосредственного получения информации о порядке и ходе рассмотрения вопросов, в подготовке которых органы прокуратуры принимали участие. Такое участие необходимо при рассмотрении Олий Мажлисом вопросов состояния преступности и законности в целом, выработке решений и рекомендаций, определении приоритетов, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными правоохранительными органами.

Не стоит упускать из виду и то, что деятельность органов прокуратуры так или иначе соприкасается с комитетами и комиссиями палат Олий Мажлиса. Чаще всего органы прокуратуры при Законодательной палате контактируют с такими структурами как:

комитет по противодействию коррупции и судебно-правовым вопросам;

комитет по демократическим институтам, негосударственным организациям и органам самоуправления граждан; 

комитет по вопросам обороны и безопасности.

При Сенате Олий Мажлиса прокуратура чаще всего взаимодействует с комитетом по судебно-правовым реформам и противодействию коррупции.

Контрольно-аналитическая деятельность комитетов палат парламента, направленная на изучение исполнения того или иного закона, как правило, перед прокуратурой ставит определенные задачи по вопросам прокурорского надзора, выявленным в процессе изучения исполнения.

Далее. Согласно ст.49 Регламента Законодательной палаты Олий Мажлиса “в целях оказания содействия в разработке и обсуждении законопроектов, подготовке и проведении контрольно-аналитических мероприятий при комитетах образуются экспертные группы”. Такая же норма присутствует в ст.198⁷ Регламента Сената Олий Мажлиса. Многие квалифицированные специалисты органов прокуратуры являются действующими экспертами в вышеназванных комитетах, которые создаются на срок деятельности палат парламента.

Следует учесть, что именно прокуратура в силу специфики своего государственно-правового статуса в системе органов государственной власти в ходе осуществления надзора за соблюдением национального законодательства охватывает практически все сферы отношений. Об этом свидетельствует и принятый Президентом Республики Узбекистан Ш.М.Мирзияевым Указ “Об усилении роли органов прокуратуры в реализации социально-экономических реформ и модернизации страны, обеспечении надежной защиты прав и свобод человека”, который поручил прокуратуре миссию по неукоснительному выполнению программ комплексного социально-экономического развития территорий, выявления и устранения факторов и системных недостатков, сдерживающих реализуемые реформы. В чем была необходимость? Возможно разработчики сочли, что здесь нужны скоординированные действия органов государственной власти и управления. Ведь прокуратура осведомлена не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования, что позволяет определять конкретные вопросы, нуждающиеся в законодательном урегулировании, либо выявлять правовые акты, требующие корректировки. Так органами прокуратуры Олий Мажлису за период 2020 года в рамках контрольно-аналитической деятельности, было предоставлено 17 информаций, а за шестимесячный период 2021 года – 25[5].

Право законодательной инициативы

Согласно ст.83 Конституции Республики Узбекистан Генеральный прокурор является субъектом права законодательной инициативы.

Какую цель преследовал законодатель устанавливая данную норму?

Во-первых, обеспечение единства правовой политики, реализуемой Генеральной прокуратурой Республики Узбекистан;

во-вторых, участие в формировании системы нормативно-правовых актов, предоставляющих достойный уровень правового регулирования общественных отношений;

в-третьих, снижения влияния узковедомственных интересов, противоречащих потребностям общества и государства;

в-четвертых, противодействие лоббированию участниками правотворческой деятельности интересов структур, связанных с криминальными кругами;

в-пятых, обеспечение национальной безопасности;

в-шестых, защита прав и свобод человека и гражданина;

в-седьмых, повышение уровня работы по систематизации законодательства.

 Реалии таковы, что в настоящее время прокуратура уже является полноправным субъектом в процессе законотворчества. Так, за период 2019-2021 гг. используя право законодательной инициативы Генеральный прокурор внес 25 законопроектов в Законодательную палату Олий Мажлиса, законопроекты были приняты Законодательной палатой и направлены в Сенат. За рассматриваемый период ни один из законопроектов, внесенных Генеральным прокурором не был возвращен субъекту[6]. Приведем примеры.

1) Закон Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнения в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Узбекистан, направленных на усиление охраны прав и свобод граждан, участвующих в уголовном процессе»;

2) О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Республики Узбекистан касательно жестокого обращения с животными и т.д.

В перечне выдвижения законопроектов субъектами права законодательной инициативы за 2019-2021 годы прокуратура замыкает четверку лидеров:

14 марта 2017 года было принято Постановление Президента Республики Узбекистан «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы профилактики правонарушений и борьбы с преступностью», согласно данному Постановлению в структуре Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан создано Управление анализа проблем обеспечения законности и правопорядка. Одной из функций данного управления является подготовка предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, недопущение и устранение нарушений законодательства, а также фактов произвольного, субъективного, избирательного толкования правовых норм, совершенствованию деятельности государственных органов и организаций.

Участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности имеет также и профилактическое значение, так как зачастую благодаря ей уже на стадиях подготовки и рассмотрения нормативно-правового акта устраняются возможные нарушения законов[7].

При разработке того или иного законопроекта Закон Республики Узбекистан «О порядке подготовке проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан» установил определенные требования к проектам законов: учитывать принципы и нормы Конституции и законов Республики Узбекистан, а также международные договоренности государства. При разработке законодательной стратегии законодатель не находит необходимым изучать собственную историю и традиции касательно предмета законопроекта[8], напротив он отдаёт огромный приоритет изучению опыта зарубежных стран в данном вопросе. Законодателем не учитывается разная по своей организационной форме и функциям модели прокуратуры. Отсюда и правовой нигилизм должностных лиц и депутатов, граждан, а также постоянные споры вокруг отказа от надзора за исполнением законов. Нельзя разрабатывать законопроект выхватывая одну частичку из одной правовой семьи, а другую из иной и на этом строить законодательную стратегию. Не изучив при этом историю предмета. О необходимости изучения исторического прошлого не единожды останавливался Президент Республики Узбекистан Ш.М.Мирзияев. Так, на торжественной церемонии, посвященной 30-летию независимости Узбекистана, глава нашего государства подчеркнул, что «Народ, который черпает силу из своих исторических достижений и побед, а также делает выводы и извлекает уроки из своих ошибок и поражений, сможет правильно определить свой путь и своё будущее». Изменения последних лет в правовой системе, меры по укреплению национальной государственности, формирование единого правового пространства ещё раз подтверждают правоту этих мыслей. В то же время нельзя забывать, что единого статуса в правовых системах государств в Европе, да и во всем мире, в целом не существует. И утверждения о каких-то стандартах организации прокуратуры, без изучения ее исторического прошлого, по меньшей мере некорректны.

Имеющиеся международно-правовые документы и, самое главное, Конвенция о защите прав человека и основных свобод побуждают каждую страну (подчеркиваю, каждую страну) своим собственным путем стремиться к достижению того, что можно лишь условно назвать общим европейским стандартом.

Система “сдержек и противовесов” между прокуратурой и парламентом

Одним из небезынтересных факторов в законодательстве регулирующего вопросы взаимоотношений прокуратуры и парламента, бросается в глаза норма установленная законотворцем относительно принципа сдержек и противовесов. Несмотря на то, что данный принцип является одним из составных элементов принципа разделения властей (а прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти), законодатель все же смог провести красную нить между данными конституционными органами.

Для понимания сущности этой системы следует определиться с базовыми понятими: “сдержка” и “противовес”. Если обратиться к прямому толкованию слов, то “сдержка” – это удержание от какого-либо действия; т.е. такое правомочие, благодаря которому орган власти не сможет осуществить определенные действия. В свою очередь “противовес” – это то, что противодействует, противостоит; т.е. такое правомочие, (ответная реакция на действие, решение), которое орган власти вправе реализовать в определенных законом случаях. Отсюда логически следует, что одни правомочия являются сдержками, другие противовесом[9]. На самом деле одно и то же правомочие может быть сдержкой для одной ветви власти и одновременно противовесом для другой.

Рассмотрим примеры.

Механизм сдержек и противовесов

Остановимся на них подробнее.

При Сенате Олий Мажлиса действует комиссия по контролю за деятельностью органов прокуратуры. Ее работа регулируется ст.32⁸ Закона Республики Узбекистан “О Регламенте Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан”. Данная комиссия была создана 3 марта 2016 года. На комиссию были возложены задачи по осуществлению системного парламентского контроля за деятельностью органов прокуратуры. Сенат принял Положение, регулирующее ее деятельность. Таким образом, комиссия осуществляет следующие функции:

изучает систематическое и безусловное выполнение органами прокуратуры принципов, положений и задач, утвержденных в Законе “О прокуратуре”;

изучает с выездом на места эффективность выполнения возложенных на органы прокуратуры задач и функций, анализирует возникающие проблемы в их деятельности;

вырабатывает предложения по устранению причин и условий, способствующих системным недостаткам и правонарушениям в деятельности органов прокуратуры[10] и т.д.

Комиссия не вправе:

изучать ход рассмотрения и разрешения конкретных дел и материалов проверок, ревизий, дознания и предварительного следствия, административных, уголовных, гражданских и хозяйственных дел;

вмешиваться в проведение оперативно-розыскных мероприятий, в том числе запрашивать сведения и материалы оперативно-розыскного производства;

рассматривать по существу обращения юридических и физических лиц, за исключением предложений по совершенствованию законодательства и деятельности органов прокуратуры.

В связи с чем в Положении установлены данные нормы?

Возможность прокуроров самостоятельно и без политического вмешательства принимать решения должна позволить и осуществлять эффективное и объективное преследование по всем возможным уголовным делам, включая резонансные и сложные, обеспечивая тем самым доступ к правосудию и справедливость разбирательства.

За период своей деятельности комиссия Сената по контролю за деятельностью органов прокуратуры провела несколько заседаний. На одном из заседаний на повестку дня комиссии был вынесен такой вопрос как: обсуждение нагрузки органов прокуратуры. Данное обстоятельство изучено с выездом на места непосредственно в Республику Каракалпакстан, Наманганскую, Ферганскую, Сурхандарьинскую и Джиззакскую областные прокуратуры[11].

В чем была необходимость подобного обсуждения?

Дело в том, что на органы прокуратуры возложены ответственные и масштабные задачи, повышены требования к сотрудникам. Это привело к интенсивному увеличению объема работы и повлекло пересмотр штатных единиц в целях повышения качества, эффективности и действенности прокурорского надзора.

На заседании членами комиссии с учетом проведенного анализа служебной нагрузки органов прокуратуры и Департамента по борьбе с налоговыми, валютными преступлениями и легализацией преступных доходов при Генеральной Прокуратуре Республики Узбекистан высказаны предложения по сокращению 194 штатных единиц подразделений с относительно меньшим объемом работ и передачи их в подразделения с наименьшей нагрузкой. По итогам заседания принято соответствующее решение и направлено в Генеральную прокуратуру Республики Узбекистан[12].

На последнем заседании данной комиссии 2 декабря 2020 года, предметом рассмотрения было исполнение законов Республики Узбекистан “Об охране здоровья граждан” по Сурхандарьинской области и “Гарантия свободы предпринимательской деятельности”[13] в период пандемии по Хорезмской области. По данным обстоятельствам были приняты соответствующие постановления и взаимодействие в рамках деятельности комиссии продолжается.

Согласно части 2 ст.1 Закона Республики Узбекистан «О прокуратуре», Генеральный прокурор … осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории Республики Узбекистан. Ст.4 данного Закона устанавливает, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов министерствами, государственными комитетами, ведомствами, … хокимами и другими должностными лицами. Если учесть, что хокимы являются членами Сената Олий Мажлиса, которые наделены правом утверждать Указ Президента Республики Узбекистан о назначении и освобождении Генерального прокурора от должности, то принцип сдержек и противовесов в надзорной работе органов прокуратуры является прямым элементом сдерживания исполнительной власти, а косвенно и верхней палаты парламента.

Помимо этого, пункт 2 ст.79, а также п.11 ст.80 Конституции Республики Узбекистан устанавливает норму о том, что Генеральный прокурор может внести представление о лишении неприкосновенности депутата Законодательной палаты и члена Сената. Противовесом данной нормы выступает п.1 ст.221 Уголовно-процессуального кодекса Республики Узбекистан, который гласит, что депутаты, члены Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан могут быть задержаны и не пользуются правом неприкосновенности, если были застигнуты при совершении преступления или сразу же после его совершения.

Отчеты Генерального прокурора

П.12. ст.80 Конституции Республики Узбекистан закрепил норму о том, что Сенат наделен правом заслушивать отчет Генерального прокурора (в принципе данная функция в деятельности прокуратуры присутствовала исторически. Так, 31 октября 1922 года в Положении “О Государственной прокуратуре” принятом ТуркЦИК (законодательный орган) пункт 14 вводил такую норму). Отчетность Генерального прокурора как одна из форм парламентского контроля закреплена в ст.5 Закона Республики Узбекистан “О парламентском контроле”. Точный срок отчетности устанавливается согласно Постановлению Кенгаша Олий Мажлиса Республики Узбекистан «Об утверждении порядка рассмотрения Сенатом Олий Мажлиса Республики Узбекистан ежегодного отчета Генерального прокурора Республики Узбекистан и информации министра юстиции Республики Узбекистан о состоянии исполнения законов органами государственного управления, правоохранительными органами и контролирующими структурами». Таким образом, отчет Генерального прокурора должен быть представлен в Сенат ежегодно не позднее 1 февраля. По итогам заслушивания отчета Сенат принимает постановление, которое подлежит обязательному рассмотрению и исполнению соответственно Генеральной прокуратурой Республики, если это касается их деятельности.

Какова цель отчетности?

Отчеты Генерального прокурора перед Сенатом являются продолжением формы взаимодействия между данными органами, здесь никто не собирается никого вызывать для перевоспитания, просто хочется конструктивного диалога.

Позитивным моментом в деятельности Сената выступает то, что все пленарные заседания достаточно прозрачны, так как транслируются в формате онлайн. Отчет Генерального прокурора и задаваемые ему вопросы также демонстрируются в прямом эфире.

Запросы сенаторов

Согласно ст.32⁶ Закона Республики Узбекистан “О Регламенте Сената Олий Мажлиса” Комитеты Сената, а также сенаторы могут запрашивать от государственных органов и других организаций, должностных лиц документы, экспертные заключения, статистические и иные данные. Так, 4 мая 2020 года сенатором Х.Г.Фазыловым был послан запрос прокурору Кашкадарьинской области Э.А.Таджиеву[14] по факту незаконного расторжения трудового договора в Кашкадарьинской области. В свою очередь, прокуратура Кашкадарьинской области изучив материалы дела, в установленные законом сроки направила ответ сенатору Х.Г.Фазылову. Следовательно, практика направления запросов парламентариев в органы прокуратуры присутствует.

Прокуратура и представительная власть

Что касается контрольных полномочий на региональном и местном уровне ст.5 Закона «О прокуратуре» закрепила норму, что «Прокуроры Республики Каракалпакстан, областей, города Ташкента, районов и городов:

ежегодно представляют соответственно в Жокаргы Кенес (законодательный орган) Республики Каракалпакстан, Кенгаши народных депутатов отчет о своей деятельности».

В целях реализации механизмов общественного контроля и обеспечения открытости деятельности прокуратуры за 2020 год на заседаниях законодательных и представительных органов отчеты прокуроров были заслушаны в следующем количестве[15]:

Жокаргы Кенес Республики Каракалпакстан – 4;

областные и Ташкентский городской Кенгаш – 30;  

районный Кенгаш народных депутатов – 534.

За шестимесячный период 2021 года в разрезе республики:

Жокаргы Кенес Республики Каракалпакстан – 3;

областной и Ташкентский городской Кенгаш – 19;  

районный Кенгаш народных депутатов – 252.

О чем говорят эти цифры?

В первую очередь о том, что органы прокуратуры добросовествно выполняют возложенную на них обязанность информировать властные структуры о состоянии законности.

Выводы

К каким выводам мы пришли?

Демократия – это прежде всего процедура, говорят англичане. Национальная практика показывает динамичное изменение систему ценностей в вопросах парламентских процедур во взаимоотношениях парламента и прокуратуры.

Современные исследования доказывают, что единых стандартов построения и деятельности взаимоотношений между парламентом и прокуратурой не существуют, функции прокуратуры в зависимости от принадлежности к той или иной правовой семье различаются. Но законодателю следует помнить, что любые попытки выстроить отечественную прокуратуру по образцу исключительно западных стран оберечены на неудачу.